Сектор „Държавно управление“ включва всички институционални единици, които предоставят непазарна продукция за индивидуално или колективно потребление и/или са ангажирани с преразпределение на национален доход и богатство. Те се финансират от задължителни плащания, извършвани от единици, принадлежащи към други сектори Според методологията на ЕСС’2010 сектор „Държавно управление“ обхваща:
- Всички институционални единици на бюджетна издръжка, които извършват основните дейности на изпълнителната, законодателната и съдебната власт; например държавни институции, министерства и ведомства, които се занимават с администрация и финансиране на дейности по предоставянето на обществени блага. Повечето органи, съставляващи тази държавна единица, не са отделни институционални единици, тъй като те не отговарят на критериите за индивидуална квалификация като институционална единица. Приходите и разходите им се регулират и контролират от Министерство на финансите или негов функционален еквивалент, чрез бюджет, одобрен от законодателната власт. Тази голяма институционална група е част отКонсолидираната фискална програма (КФП), обособена под общото наименование ‚Държавенбюджет“държавен бюджет.
- Нефинансови предприятия, контролирани от държавата, които са регистрирани като търговски дружества (или юридически лица на самостоятелна издръжка), и отговарят на критериите за публични производители на непазарна продукция. Не се включват [1] публични производители, предоставящи пазарна продукция (например печеливши държавни предприятия). Тези държавни единици с отделни юридически субекти и имат значителна автономия за извършване на икономическите им дейности (изграждане на инфраструктура или непазарно производство на здравни или образователни услуги). Те са автономни единици, тъй като имат отделни бюджети и собствени източници на приходи, обикновено допълнени от безвъзмездни средства от бюджетния орган. Това са например държавни университети, изследователски институти, държавни съвети и регулаторни агенции.
- Организации с нестопанска цел, признати за независими правни субекти, предоставящи непазарна продукция, контролирани и финансирани предимно от държавата (например висшите държавни училища).
Финансови предприятия, контролирани от държавата. Те използват финансови схеми, коитопокриват цялото население или големи сегменти от него срещу социални рискове. Схемите са задължителни и изискват от участниците да правят вноски, за да имат право да получават обезщетения. Типичните обезщетения, които те осигуряват, са пенсии, здравни услуги, обезщетения при безработица и социални жилища.
[1] В съответствие с разпоредбата на чл. 67, ал. 7 от ЗПФ (Закон за публичните финанси, 2017), Националният статистически институт предоставя информация за лицата по ал. 5 от същия закон, попадащи в сектор “Държавно управление”.
Схема I‑7. Обхват на сектор „Държавно управление“
Източник: Министерство на финансите
Степента на автономност за финансиране чрез налагане на данъци или такси и решението как да се използват тези ресурси определя нивото на държавно управление. За целите на финансовия анализ и статистика сектор „Държавно управление“ се подразделя на следните подсектори [1]:
- Централно управление (13110) се състои от:
- институционални единици на централното правителство (министерства и ведомства), както и независими нестопански институции, финансирани от държавата (БАН, БНР, БНТ и др.);
- непазарни институции (квазикорпорации и корпорации), финансирани и контролирани от държавата, предоставящи непазарна продукция.
- Местно управление (1313) обхваща:
- местните власти, които имат политическа влас над определена територия;
- местни непазарни субекти, които се контролират от тези местните власти.
- Социалноосигурителни фондове (1314) включва: Националния осигурителен институт и Националната здравноосигурителна каса.
Оценката на звената, съставляващи сектор „Държавно управление“, предполага анализ и оценка на икономическите субекти, за да се определи кои от тях са публични предприятия и кои са държавни единици от статистическа гледна точка. Това е особено важно за държави, които понастоящем съставят консолидирана фискална програма само за единиците от централния, местния или социалния сектор. В много от тези страни има законово учредени публични предприятия, които не отговарят на статистическата дефиниция за корпоративна единица и представляват значително източване на държавни финансови ресурси.
Класифицирането на субектите от публичния сектор в сектора на „Държавното управление“ или в сектора на „Корпоративните предприятия“ според методологията на ЕСС’2010 зависи от следното правило:
Таблица I‑1. Класифициране на институционални единици в сектор „Държавно управление“
|
Вид институционална единица |
Класифициране |
||
|
Покриват ли продажбите повече от 50 % от производствените разходи? |
Вид производител |
Институционален сектор |
|
|
Държавни институционални единици |
Да повече от 50 % от производствените разходи се покриват от приходи от продажби |
Пазарни производители |
Сектор „Нефинансови предприятия” или сектор „Финансови предприятия” |
|
Не по-малко от 50 % от производствените разходи се покриват от приходи от продажби |
Непазарни производители |
Сектор „Държавно управление” |
|
Дадена дейност се смята за пазарна, когато съответстващите стоки и услуги се търгуват при следните условия:
- Продавачите се стремят да максимизират печалбите си в дългосрочен план, като продават стоки и услуги свободно на пазара на всеки, който е готов да заплати поисканата цена.
- Купувачите целят да постигнат максимална полза предвид ограничените си ресурси, като купуват продуктите, които отговарят най-добре на техните нужди на предложената цена.
Разграничаването между пазарна и непазарна продукция и между пазарни и непазарни производители използва няколко критерия, с които се оценява наличието на пазарни условия и на проява в достатъчна степен на пазарно поведение от страна на производителя. За да се определи дали едно предприятие произвежда непазарна продукция, ЕСС’2010 въвежда спомагателен критерий, с който се установява съотношението приходи от продажби/производствени разходи. Ако приходите от продажби на предприятието покриват по-малко от 50 % от производствените разходи, то предприятието е публичен производител на непазарна продукция.
За целите на прилагането на 50 %-ния критерий, понятията продажби и производствени разходи се определят, както следва:
- Приходите от продажби включват субсидии (от държавата или ЕС), предоставени за стимулиране на типа производство, които са достъпни за всички производители на този продукт/услуга, но изключват общите субсидии от държавата, целящи покриване на дефицита на предприятието, инвестиционни субсидии, дарения, нереализирани приходи от преоценка на активи.
- Производствените разходи включват междинното потребление, разходи за заплати, амортизация на дълготрайни активи и други данъци върху производството.
Този пазарен/непазарен тест обикновено се използва само за публични нефинансови предприятия. Публичните финансови корпорации имат друго естество на приходите – предимно под формата на лихви и натрупани печалби. Например банки, върху които държавата упражнява контрол (като Насърчителна банка).
Логично се изисква предприятието/организацията да отговаря на този критерий за период от няколко години, т.е. да има трайна тенденция приходите от продажби да бъдат по-малко от 50 % от производствените разходи, за да бъде икономическата единица прекласифицирана в сектор „Държавно управление“.
Освен посочения количествен критерий, необходимо е да се определи дали институционалната единица е под контрола на държавата. Държавното управление си осигурява контрол върху дадено корпоративно предприятие в резултат на специално законодателство, което дава право на държавното управление да определя корпоративната политика. Дефиницията за контрол е способността за самостоятелно определяне на общата политика или програма на дадена институционална единица. Главните фактори, които трябва да се вземат предвид при определянето на това, дали дадено корпоративно предприятие е под държавен контрол, са: държавна собственост върху мажоритарната част от акциите с право на глас; държавен контрол над управителния съвет или орган; държавен контрол при назначаването и отстраняването на служителите на ръководни постове; държавен контрол над главните комитети в дружеството, които определят ключови оперативни и финансови политики; притежаване на златна акция, която позволява на правителството да определи общата корпоративна политика; наличие и прилагане на специални разпоредби, относно икономическите дейности (регулиране на конкуренцията, контрол на цените, минимални заплати и контрол на замърсяването и безопасността) [2]; държавното управление е основен клиент на предприятието [3]; финансови инструменти за подпомагане – заеми, безвъзмездни средства, субсидии, капиталови инжекции и друга скрита финансова подкрепа, предоставени от държавното управление на предприятието.
Ако държавно (публично) звено отпуска заеми на институционалната единица и налага контрол като условие за заемите (или упражнява контрол за издаване на гаранции), извън типичните за търговския заемодател (или поръчител), или е единственият желаещ заемодател, тогава правителството може да упражнява контрол върху предприятието. Този показател трябва да се използва предпазливо в страни с големи държавни банки, тъй като те могат да бъдат основните заемодатели за всички корпорации.
Ако държавата покрива производствените разходи на институционалната единица или ѝ предоставя финансиране съгласно договорености по общия бюджет, то тя следва да се класифицира в сектор „Държавно управление”. Трябва да се установи естеството на това финансиране, но обичайно то не реализира приходи от продажби, тъй като е насочено към покриване на разходи за: крайна продукция, поддръжка на сгради, инвестиции в техническо оборудване, възнаграждения на наетите лица. Необходимо е да се анализира дали в допълнение към тези плащания държавата систематично не покрива дефицита на единицата.
В някои случаи един единствен показател може да бъде достатъчен за установяване на държавен контрол. В други случаи няколко отделни показателя могат колективно да показват контрола от страна на правителството. Решението дали дадено предприятие се контролира от правителството, или не, изисква преценка и последователност.
[1] (European system of accounts (ESA’2010)).
[2] Ако регламентите се прилагат за всички предприятия от един и същи клас или индустриална група, това не представлява контрол. Но ако разпоредбите са толкова строги, че диктуват как дадено предприятие води своите бизнес дела, това може да представлява контрол.
[3] Ако продажбите на предприятието са изцяло на публични единици или покупките му са от публични единици, има ясна възможност за доминиращо влияние и по този начин може да представлява контрол.
