Фискални Трикове
Бюджетният механизъм определя размера, състава и финансирането на държавните дейности и изграждането на съоръжения. Механизмът е процесът на вземане на решения, който определя кои задачи ще изпълнява правителството и колко може да бъде изразходвано за тях. Ценовият механизъм регистрира предпочитанията на индивидите по-добре от бюджетния механизъм.
Активирането на бюджетния механизм означава, че връзката между вземане на решение, удоволствие и плащане е прекъсната. При колективен начин на предоставяне, политиците и бюрократите решават, на какви блага ще се радват потребителите на колективно финансирани стоки и услуги, а данъкоплатците плащат сметката. Винаги трябва да се проверява дали ползата от допълнителен разход все още надвишава необходимата (данъчна) жертва. Този процес на оценка в крайна сметка определя кои държавни блага се създават и следователно състава на бюджета.
Недостатъчно ясни избори бяха направени през изминалия период на управление. Вземаха се решения социалните предизвикателства да се решават с допълнителни пари. Това се случваше във времена на прегрята икономика, стегнат пазар на труда и висока инфлация. Как е възможно да се харчи дефицитно и в края на годината да се отчитат подобрени икономически и бюджетни показатели. Паралелни реалности или късмет от новогодишната баница?
Подценяване на приходите
Една от възможностите за осигуряване на бюджетно пространство за маневри е свързана с изготвяне на силно консервативни бюджетни прогнози за приходите, които водят до сериозно разминаване между очакваното и реалното изпълнение на бюджета. Честа практика е изпълнението на консолидираната фискална програма да приключва с излишък при очаквания за дефицит на етапа за планиране. На пръв поглед това изпълнение може да изглежда като целенасочени усилия за фискална консолидация, но при по-задълбочен анализ на приходите и разходите може да се проследи системно отклонение в нивата по определени бюджетни елементи (преизпълнение на приходите по основните данъци и преразход на заплати и издръжка).
Подценяването на приходната част на бюджета позволява да се изразходват допълнителни разходи в края на годината, без това да влошава бюджетното салдо. Нормативно погледнато преизпълнението на приходите не следва автоматично до по-високи бюджетни разходи. В чл. 26 от ЗПФ е регламентирано, че „преизпълнението на приходите за текущата бюджетна година не може да служи като източник за допълнителни разходи, освен в случаите по ал. 7 – 10“ Някои от изключенията са: Народно събрание, съдебна власт, общини и други единици, които са част от КФП. Тези допълнителни случаи на практика дават възможност допълнителните приходите да се изразходват по усмотрение на изпълнителната власт.
Преизпълнението на приходите за текущата бюджетна година се изразходва на основание чл. 109, ал. 3 от Министерския съвет, който може да одобрява допълнителни разходи/трансфери към бюджетите на първостепенните разпоредители, както и за бюджетните организации по чл. 13, ал. 3 и 4 за сметка на централния бюджет.
Залагането на подобен дисбаланс още във фазата на планиране създава неустойчива база за анализ и оценка на реалната ситуация. Това предизвиква отлагане на належащи реформи предвид липсата на планирани средства за финансирането им.
По този начин може да се пропусне възможността да се съберат повече приходи при висок икономически растеж, тъй като той води до по-добра от планираната събираемост на данъците.
Неслучилите се разходи
Амбициите често са по-големи от капацитета за изпълнение, с риск избраните политически цели да не бъдат постигнати и обещанията да не бъдат изпълнени. Липсват стратегически цели на политиките. Много политики не са формулирани конкретно, разработени са на принципа „камилски нос“[1].Отчасти поради това много ресурси всяка година не се изразходват.
Друга възможност за заобикаляне на правилата на фискалната дисциплина е залагане на нереалистично високи прогнози по някои разходни елементи, които впоследствие биват преструктурирани в хода на изпълнение на бюджета. С това имам предвид разликата между прогнозата за разходите, както е показано в проектобюджета, и действително необходимите ресурси за прилагане на договорената политика. Това дава възможност за увеличаване на публичните разходи по други, избрани направления и елементи, като едновременно с това е възможно приключване на годината с по-нисък от предвидения в прогнозата дефицит. Как става на практика това?
Разходи, които се изпаряват през покрива
Преструктурирането на бюджетни разходи, съгласно законоустановените практики, позволява, без санкцията на Парламента да се прехвърлят средства към други бенефициенти или категории, при спазване на целите за бюджетното салдо. Например надценяването на средствата за капиталови разходи и текущата издръжка и прехвърлянето им към заплати и социални разходи за персонала е честа практика представлява – вътрешнокомпенсирана промяна на утвърдените с годишния Закон за държавния бюджет разходи (чл. 109, ал.1 и 2 от ЗПФ).
Преструктурирането на част от предвидените взаимоотношения между централния бюджет и разпоредителите с него смесва очакваните ефекти от планираните активни промени в политиките, които влияят върху държавните разходи, данъците и трансферите. Това поставя фискалните власти в ситуация на управление на превозно средство без волан или спирачка. Тези промени се извършват по причини, различни от целите за стабилизиране и обикновено не се ръководят от специфични правила.
Чрез комбинацията от залагане на сравнително висок бюджетен дефицит, преструктуриране на разходи след започване на изпълнението на бюджетната година и преизпълнение на първоначално заложени ниски нива на приходи се създава възможност за безконтролно изразходване на публичен ресурс.
Но тази информация включена ли е в бюджетните документи?
Ни чул, ни видял
Парламентът има бюджетни права. Това означава, че той одобрява проектобюджета на кабинета и взема решения за разпределението на публичните средства. Ние като избиратели сме им вменили това задължение. За да изпълни правилно ролята си, парламентът трябва да има представа какви ресурси са определени.
Бюджетните ресурси могат да бъдат фиксирани, защото се изпълнява договорената политика или защото министрите са поели задължения. От друга страна, парламентът трябва да знае колко ресурси не са фиксирани и следователно са достъпни за други цели.
Но на парламента му липсва информация, за да оцени правилно обосноваността и качеството на бюджетната рамка (и/или многогодишните бюджетни прогнози). Парламентът също така няма достатъчно представа за възможното бюджетно пространство поради често използвани фискални трикове от бюджетните власти. Резултатът е, че парламентът трудно може да влезе в дебат с кабинета за възможностите за различен разход на средства.
Обявяването на дискреционни мерки и липсата на последващ резултат е друг похват за избягване на политическа отговорност и служи за разширяване на възможностите за непредвидени или извънредни разходи. Най-често това е свързано с неправомерно нарастване на доходите в публичния сектор, без да се основава на някаква икономическа логика или анализ. Първоначалните бюджетни планове изглеждат непоследователни и незадълбочени. Вследствие на това проследяването на ефектите от предприети в разходите дискреционни мерки губи напълно своя смисъл. Липсата на връзка между планиране и изпълнение поставя под съмнение воденето на каквато и да е ясна дискреционна политика за въздействие върху съвкупното търсене.
Колебанията на фискалните прогнози повдигат въпроса, доколко фискалната политика може да се нарече прозрачна и насочена към управление на икономическия цикъл. Стремежът към реформи и оптимизиране на публичните разходи изглежда случаен и неустойчив. Липсата на прозрачност в действията на фискалните власти, които не осъзнават силата на фискалния инструментариум върху съвкупното търсене, създава неравновесия в икономиката със съществена загуба на ефективност.
Липсата на контрол на фискалната политика поражда случайни изменения в структурата на икономиката. Този хаотичен процес, който селективно усилва малките флуктуации в публичните финанси и ги превръща в макроикономически влияния на фискалната политика върху цялата икономика, може да породи значителни рискове за бюджета като обратен ефект.
[1] Закон или държавна мярка, която първоначално струва малко, но която по-късно ще доведе до по-големи разходи. Човек вижда само носа на камилата (върха на айсберга) в бюджета. След като носът на камилата е в палатката, останалото ще го последва.
